Roel Bekker, jarenlang secretaris-generaal bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), beschrijft in De hoogste ambtenaar de positie van de secretaris-generaal van Algemene Zaken (SG van AZ) en de manier waarop deze functie zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld. De reden om zijn grondige bestuurskundige analyse ook op Biografieportaal te bespreken is dat hij de ontwikkeling van AZ schetst aan de hand van necrologieën van de 12 mensen die de functie van SG-AZ sinds 1947 hebben uitgeoefend. Daardoor kun je spreken van een collectieve biografie. Zeven van de twaalf zijn nog in leven, maar dat probleem lost zich vanzelf op, zegt Bekker in zijn voorwoord.
In 1937 werd het ministerie van Algemene Zaken (AZ) opgericht. Dat ministerie had tot doel de minister-president te ondersteunen en te ontlasten. Vóór 1937 was de minister-president ook hoofd van een departement, vaak Binnenlandse Zaken. Een minister-president zonder eigen ministerie zou meer aandacht kunnen besteden aan het bewaken van de eenheid van het kabinetsbeleid, zo was de gedachte. AZ verdween onder het oorlogskabinet in Londen. In 1947 werd het opnieuw opgericht. Aan het hoofd van AZ staat de secretaris generaal, de belangrijkste ambtelijke adviseur van de minister-president. Sindsdien 1947 hebben 11 mannen en één vrouw de functie van SG-AZ bekleed.
De kern van AZ is klein. Naast de SG werken er een stuk of twaalf raadsadviseurs, specialisten die de minister-president adviseren op deelterreinen en de contacten onderhouden met de diverse ministeries. Omdat ook de Rijksvoorlichtingsdienst en de Dienst Publiek en Communicatie (het vroegere Postbus 51) onder AZ vallen werken er toch vijfhonderd mensen.
Coördineren tot je een ons weegt
De belangrijkste taak van de SG-AZ is het ondersteunen van de minister-president. Van de SG mag de premier verwachten dat de informatievoorziening goed is georganiseerd. De informatie moet juist zijn, tijdig worden aangeleverd en verrassingen moeten zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarnaast is de SG van AZ sinds 2006 voorzitter van het overleg van secretarissen-generaal van alle ministeries. Dat overleg is bedoeld om het rijksbeleid van de diverse departementen op elkaar af te stemmen. Dat ligt gevoelig. Ministeries hebben liever niet dat AZ hen voor de voeten loopt en kabinetten willen ten koste van alles de indruk vermijden dat er een ambtelijke schaduwregering bestaat. Tot 2006 was daarom niet de SG van AZ voorzitter maar de langstzittende secretaris-generaal, de doyen. De verandering in 2006 was bedoeld om de coördinatie tussen de departementen te vergroten. Een van de middelen was de instelling van een Algemene Bestuursdienst (ABD), een pool van topambtenaren die regelmatig rouleren zodat ze niet vastroesten op een departement. Maar je kan coördineren tot je een ons weegt, het landsbestuur wordt er niet beter van als de politiek tot in het oneindige belangrijke keuzes voor zich uitschuift. “Niet alles kan overal.” zei Johan Remkes in zijn advies over stikstof, een van de dossiers waarop de overheid door gebrek aan politieke keuzes geen steek verder is gekomen ondanks alle ambtelijke coördinatie.
Werken in de luwte
De twaalf secretarissen-generaal van AZ zijn geen bekende Nederlanders. Er is maar één uitzondering en dat is de enige vrouwelijke SG, Kajsa Ollongren. Dat komt echter niet door haar functie als SG van AZ, die ze tussen 2011 en 2014 uitoefende, maar door haar loopbaan daarna. Ze werd wethouder in Amsterdam en minister van Binnenlandse Zaken en kreeg daarna een functie elders als minister van Defensie. De andere SG’s van AZ (Sanders, Fock, Van Nispen tot Pannerden, Ringnalda, Hoekstra, Van de Graaf, Geelhoed, Kuijken, Van Zwol, Huijts en Buijtendijk) zijn alleen binnen bestuurlijk Den Haag bekend. Dat is ook niet onlogisch. De minister-president is politiek verantwoordelijk. De SG van AZ ondersteunt hem maar blijft zelf in de luwte. Hij heeft geen publiek profiel. Hij is niet in de media te vinden want openbare ijdelheid werkt contraproductief. Daarom is de vraag of de opzet van het boek om de ontwikkelingen rond AZ op te hangen aan mini-biografieën van de twaalf SG’s geslaagd is.
Mijn oordeel is overwegend positief. De levensbeschrijvingen van de afzonderlijke SG’s zijn op zichzelf niet zo boeiend, maar de ontwikkeling van de rijksdienst komt aan de hand van de portretten goed uit de verf. Behalve een bestuurskundig handboek is De hoogste ambtenaar ook een geschiedenisboek waarin alle grote gebeurtenissen van na de Tweede Wereldoorlog de revue passeren: van de wederopbouw en de onafhankelijkheid van Indonesië via de Mammoetwet, de oliecrisis, de treinkapingen en de Lockheed-affaire tot en met de coronacrisis en de oorlog in Oekraïne.
Een aantal belangrijke verschuivingen bij AZ springt er uit. De behoefte aan openheid in de jaren zestig leidde uiteindelijk tot de wekelijkse persconferentie van de minister-president. Premier De Jong ging hiermee akkoord omdat hij zo kon voorkomen dat hij tijdens het avondeten door journalisten werd lastig gevallen. Een andere belangrijke ontwikkeling is de toenemende rol van de premier in het buitenlands beleid. Dat was tot begin jaren tachtig het domein van de minister van Buitenlandse Zaken. Coryfeeën als Joseph Luns en Max van der Stoel waren het gezicht van Nederland in het buitenland. Nu is het buitenlands beleid bijna volledig in handen van de premier. Europa heeft afgedwongen dat een land in Brussel wordt vertegenwoordigd door zijn regeringsleider die niet vervangen kan worden. Minister Van den Broek stribbelde nog enige tijd tegen maar hij kon niet verhinderen dat de premier het gezicht van Nederland in Europa werd en in het verlengde daarvan ook steeds meer in de rest van de wereld. Het ministerschap van Buitenlandse Zaken heeft in de loop der jaren duidelijk aan belang en prestige ingeboet.
Belastingvrijstelling
De SG van AZ wordt geacht buiten de publiciteit te blijven en dat maakt hun persoonlijke biografieën minder interessant. Het boek bevat één duidelijke uitzondering. Buurt Van Nispen tot Pannerden (1914-1972) was SG van AZ tussen 1962 en 1972. In die tien jaar diende hij onder zes premiers: De Quay, Marijnen, Cals, Zijlstra, De Jong en Biesheuvel. De beschrijving van zijn leven en loopbaan is boeiend omdat hij dagboeken bijhield. Zijn zoon Maarten kreeg die na de dood van zijn moeder in bezit en schreef er in 2019 de biografische familievertelling ‘Adellijk wild’ over, waar Bekker dankbaar gebruik van heeft gemaakt. Uit de dagboeken blijkt onderandere hoe ongelooflijk veel tijd AZ kwijt was (en waarschijnlijk nog is) aan het Koninklijk Huis. In de jaren zestig klaagde Juliana bij de premiers Cals en De Jong over de toenemende kosten van de hofhouding die ze gedeeltelijk uit eigen middelen zei te moeten betalen. Verhoging van de vergoedingen lag echter gevoelig omdat de koningin in de pers werd afgeschilderd als de rijkste vrouw ter wereld. Er werden tal van commissies ingesteld die de financiën van de koning voor eens en voor altijd moesten regelen. Van Nispen tot Pannerden was een spin in het web als voorzitter, secretaris of adviseur van tal van overleggen over belastingvrijstellingen en het gebruik van paleizen en kroondomeinen. Uiteindelijk leidde dat in 1972 tot een financieel statuut voor het Koninklijk Huis, een regeling die in grote lijnen nog steeds bestaat. Het echte werk vond maar voor een deel plaats in de talrijke commissies. Van Nispen tot Pannerden was bevriend geraakt met Beatrix en Claus nadat hij achter de schermen een grote rol had gespeeld bij het in goede banen leiden van de verloving van de kroonprinses met een Duitser, wat twintig jaar na de bezetting nog zeer gevoelig lag in Nederland. Van Nispen tot Pannerden deelde met Bernhard en Claus de liefde voor de jacht en tijdens de jachtpartijen werden de plooien glad gestreken die uiteindelijk leidden tot een oplossing die politiek haalbaar en voor het Koninklijk Huis verteerbaar was. Na afloop van een jachtpartij schonk Koningin Juliana een glas champagne in en wilde zij Van Nispen tot Pannerden belonen met de Huisorde. Dat sloeg hij beleefd maar beslist af. “Ik wil zelfs niet de schijn gewekt zien dat ik voor iets anders dan het staatsbelang geijverd heb,” schreef hij in zijn dagboek. Als je dit leest vraag je je af waarom er in Nederland nooit een serie als Yes Minister is gemaakt. De stof ligt voor het oprapen.
De hoogste ambtenaar. De secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945-2023: sfinx of spin?
Roel Bekker
Boom
ISBN paperback 9789047301677
Verschenen in januari 2024
Bestelinformatie
Bestel als paperback bij bol.com (€ 39,90)
